『칼럼 : 행정질서벌(과태료)의 법적성질과 권리구제』

[행정법률신문=우지영 기자] | 기사입력 2020/05/16 [09:13]

『칼럼 : 행정질서벌(과태료)의 법적성질과 권리구제』

[행정법률신문=우지영 기자] | 입력 : 2020/05/16 [09:13]

 

▲ 한국행정법률연구회     ©행정법률신문

 

 
『칼럼 : 행정질서벌(과태료)의 법적성질과 권리구제』


Q. 가정어린이집 운영간 CCTV에 이상이 있어 수리했음에도 불구하고 영상이 보관되지 않아 구청으로부터 과태료처분을 받은 경우, 권리구제를 받을 수 있는가??


[처분근거의 이해]
「영유아보육법」 제10조는 어린이집의 종류를 국공립어린이집, 사회복지법인어린이집, 법인·단체등어린이집, 직장어린이집, 가정어린이집, 협동어린이집, 민간어린이집으로 명시하고 있고, 제15조의4에 따라 아동학대 방지 및 영유아의 안전과 보안을 위하여 폐쇄회로 텔레비전(CCTV)를 설치 운영토록 하고 있다. 또한, 동법 시행규칙 제9조는 CCTV의 설치기준과 관리기준을, 제9조의3은 60일 이상 CCTV영상을 보관토록 명시하고 있으며, 동법 제30조 및 동법 시행규칙 제31조는 3년마다 평가와 평가결과를 공표토록 하고, CCTV 영상 보관기준을 위반한 경우 등에는 동법 제44조에 따라 시정 또는 변경을 명하도록 하고 있다(미시정시는 제45조에 따라 1년이내 운영정지 또는 어린이집 폐쇄). 특히 위 질의에서와 같이 CCTV영상을 설치하지 아니하거나 관리의무를 위반한 자에 대하여는 동법 제56조에 따라 300만원 이하의 과태료(행정질서벌)를 부과토록 하고 있다.



A. 결론부터 말하면, 보육시설 CCTV영상자료의 설치·보관 등 행정법규를 위반한 자에 대하여는 「영유아보육법」에 따라 ‘과태료’를 부과토록 하고 있으며, 이러한 행정처분을 ‘행정질서벌’이라 한다. 다만, 행정법규를 위반했다 할지라도 질서위반행위의 동기·목적·방법·결과와 당사자의 행위태양 또는 정황상 선관주의 의무를 다했다면 권리구제는 충분히 가능하다.


A-1. 행정질서벌(과태료) 개관

‘행정질서벌’은 행정법규 위반에 대하여 과태료가 과하여지는 행정벌이다. 행정질서벌의 부과는 법률에 근거가 있어야 하며, 그 법률근거는 국가법령에 근거한 것과 지방자치단체의 조례에 근거한 것으로 나누어진다. 부과권자는, 개별법률에서 정함이 없는 경우는 법원이 비송사건절차에 따라 과태료를 정하고, 개별법률에서 행정청이 부과하도록 한 경우도 있는데 이에 대하여 불복하면 최종적으로 법원이 비송사건절차에 따라 부과한다(질서위반행위규제법 제25조). 과태료 부과대상자는 원칙상 질서위반행위를 한 자이며, 대표 외에도 대리인·사용인·종업원이 업무에 관하여 부과된 법률상의 의무를 위반한 때에는 대표 또는 그 개인에게 과태료를 부과토록 하고 있다(제11조).
참고건대, 행정목적을 직접적으로 침해하는 행위에 대하여는 ‘행정형벌(징역형, 금고형, 과료/몰수 등)’을 과하고, 신고의무 위반 등 간접적으로 침해하는 행위에 대하여는 ‘행위질서벌’을 부과하는 것이다. 한편, 행정형벌과 행위질서벌을 병과할 수 있는지에 대하여는 논란이 있는데, 대법원은 일사부재리 원칙에 반하는 것이 아니므로 이중처벌이 아니라고 판단하고 있으며(대법원 1996. 4. 12. 선고 96도158 판결; 2000. 10. 27. 선고 2000도3874 판결), 헌법재판소는 행정질서벌로서의 과태료는 형벌과 목적·기능이 중복되는 면이 없지 않으므로 이중처벌금지의 기본정신에 배치된다고 결정하고 있다(헌재 1944. 6. 30. 92헌바38 결정).

※ [참고] : 행정의 실효성 확보수단


A-2. 행정질서벌(과태료) 부과행위의 법적성질과 권리구제

① 법원의 사법행위 : 행정질서벌인 과태료가 법원의 재판에 의해 부과되는 경우 과태료부과행위는 사법행위의 성질을 가지며, 질서위반행위규제법 및 비송사건절차법에 정해진 절차에 따라 부과되고 다투어진다.
② 행정청의 행정행위 : 행정질서벌인 과태료가 행정청에 의해 부과되는 경우에 과태료부과행위는 행정행위이다. 그런데, 질서위반행위규제법은 과태료 부과에 대해 이의가 제기된 경우에는 행정청의 과태료부과처분은 그 효력을 상실한다고 규정하면서(제20조 제2항), 이의제기를 받은 부과행정청은 관할법원에 통보하여 관할법원이 질서위반행위규제법에 따라 과태료를 결정하도록 규정하고 있다(제21조 제1항).


A-3. 행정질서벌(과태료) 처분절차 및 권리구제 요건(위법·부당성)

행정질서벌의 처분절차를 살피면, 과태료 처분은 국민의 권리를 침해하는 침익행정이기에, ① 과태료를 처분하고자 하는 행정청은 반드시 ‘사전통지’를 하여야 하며, 이때 행정청은 부과대상자에게 10일 이상의 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 주어야 한다(제16조).
② 의견제출이후 행정청은 과태료처분 결정시 본 ‘처분장’은 반드시 서면(질서위반행위, 과태료금액 등)으로 부과대상자에게 통지하여야 하며(제17조), 부과대상자는 처분장을 받은 날로부터 60일 이내에 행정청에 서면으로 ‘이의제기’ 할 수 있다(제20조).
③ 이의신청서를 접수받은 행정청은 이의제기를 받은 날로부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 ‘관할법원으로 통보’하여 최종적으로 과태료를 확정토록 하여야 한다(제21조).

한편, 의견제출 및 이의신청에 있어 권리구제 요건(=주장요건)은 ‘위법성’과 ‘부당성’으로 나누어지며, 이를 통하여 기술적으로 주장할 수 있다.
(1) ‘위법성’으로는 행정범죄의 성립요건을 참고하여, ① ‘고의 또는 과실’이 없음을 주장할 수 있는데, 질서위반행위규제법은 고의 또는 과실이 없는 질서위반행위는 과태료를 부과하지 아니한다고 규정하고 있기 때문이다(제7조). ② ‘법 적용의 시간적 범위’이다. 질서위반행위규제법 제3조 제1항은 “질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위시의 법률에 따른다.”, 제2항은 “질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다.”, 제3항은 “행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다.”라고 명시하고 있으므로 적용시간적 범위에 착오가 있다면 구제가 가능할 것이다. 또한 ③ ‘위법성의 착오’이다. 부과대상자가 자신의 행위가 위법하지 아니한 것으로 오인하고 행한 질서위반행위는 그 오인에 정당한 이유가 있는 때에 한하여 과태료를 부과하지 아니하도록 하고 있다(제8조).
(2) ‘부당성’으로는 전통적 침익행정이므로 행정법의 일반원칙 및 조리에 의한 ① 과잉조치금지의 원칙(광의의 비례원칙), ② 비례의 원칙(적합성, 필요성, 상당성 : 협의의 비례원칙), ③ 평등의 원칙, ④ 신뢰보호의 원칙, ⑤ 부당결부금지의 원칙을 참고하여 주장할 수 있다. 다만, 이러한 주장(기술방법)은 행정사 등 전문가의 도움이 반드시 필요한 사항이라 사료되며, 국가행정이라 할지라도 국민 한사람 한사람의 정당한 권리는 필히 보호되고 구제받아야 할 것이다.

[글 : 우지영 행정사]

국민주권 우지영 행정법률 사무소 대표행정사 우지영
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